Portal Orzeczeń Sądu Okręgowego w Suwałkach

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 28 marca 2024 r.

Sąd Okręgowy w Suwałkach III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

w składzie:

Przewodniczący:

sędzia Danuta Poniatowska

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 marca 2024 r. w Suwałkach

sprawy M. P.

przeciwko Prokuraturze (...) w S.

o zapłatę wynagrodzenia za pracę

na skutek apelacji pozwanej Prokuratury (...)wS.

od wyroku Sądu Rejonowego w Suwałkach IV Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

z dnia 22 stycznia 2024 r. sygn. akt IV P 88/23

oddala apelację.

UZASADNIENIE

Powód M. P. domagał się zasądzenia od pozwanej Prokuratury (...)w S., po zmodyfikowaniu żądania pozwu w zakresie dat roszczeń odsetkowych i właściwych kwot za sporny okres, łącznie kwoty (...) zł. z ustawowymi odsetkami od kwot i dat tj.:

1.  (...)zł od dnia 28 stycznia 2021 r.

1.  (...) zł od dnia 28 lutego 2021 r.

2.  (...) zł od dnia 28 marca 2021 r.

3.  (...)zł od dnia 28 kwietnia 2021 r.

4.  (...) zł od dnia 28 maja 2021 r.

5.  (...)zł od dnia 28 czerwca 2021 r.

6.  (...) zł od dnia 28 lipca 2021 r.

7.  (...) zł od dnia 28 sierpnia 2021 r.

8.  (...) zł od dnia 28 września 2021 r.

9.  (...)zł od dnia 28 października 2021 r.

10.  (...)zł od dnia 28 listopada 2021 r.

11.  (...)zł od dnia 28 grudnia 2021 r.

12.  (...)zł - „13” pensja za 2021 r. od dnia 1 kwietnia 2022 r.

13.  (...) zł od dnia 28 stycznia 2022 r.

14.  (...) zł od dnia 28 lutego 2022 r.

15.  (...)zł od dnia 28 marca 2022 r.

16.  (...) zł od dnia 28 kwietnia 2022 r.

17.  (...) zł od dnia 28 maja 2022 r.

18.  (...) zł od dnia 28 czerwca 2022 r.

19.  (...)zł od dnia 28 lipca 2022 r.

20.  (...)zł od dnia 28 sierpnia 2022 r.

21.  (...) zł od dnia 28 września 2022 r.

22.  (...) zł od dnia 28 października 2022 r.

23.  (...) zł od dnia 28 listopada 2022 r.

24.  (...) zł od dnia 28 grudnia 2022 r.

25.  (...) zł - „13” pensja za 2022 r. od dnia 1 kwietnia 2023 r.

Uzasadniając powództwo wskazał, iż jest prokuratorem Prokuratury (...) w S. Do 31.12.2020 r. pozwana naliczała wynagrodzenie powoda na podstawie przepisów ustawy Prawo o prokuraturze, w szczególności na podstawie art. 123 tej ustawy. Począwszy od 1.01.2021 r. pozwana zaprzestała jednak naliczania i wypłacania powodowi wynagrodzenia na podstawie zasad określonych w art. 123 ustawy Prawo o prokuraturze i przez cały rok 2021 naliczała i wypłacała mu wynagrodzenie według zasad określonych w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021 (Dz.U. z 2021 r. poz. 2400 ze zm.), a przez cały rok 2022 na podstawie art. 10 ust. 1 z dnia 17 grudnia 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Dz.U. z 2021 r. poz. 2445).

Wysokość wynagrodzenia powoda, naliczonego na podstawie wskazanych ustaw okołobudżetowych, była niższa od wynagrodzenia, jakie by powód otrzymał, gdyby jego wynagrodzenie zostało naliczone na podstawie zasad określonych w art. 123 Prawa o prokuraturze. Ponieważ, w ocenie powoda, pozwana bezzasadnie w okresie objętym pozwem naliczała i wypłacała jego wynagrodzenie na postawie zasad określonych we wskazanych ustawach okołobudżetowych, w niniejszej sprawie powód dochodzi różnicy pomiędzy wynagrodzeniem jakie by otrzymał, gdyby zostało ono naliczone na podstawie art. 123 Prawa o prokuraturze, a wynagrodzeniem faktycznie otrzymanym.

W odpowiedzi na pozew pozwana Prokuratura (...) w S. wniosła o oddalenie powództwa w całości i zasądzenia od powoda na rzecz pozwanej kosztów procesu według norm przepisanych.

Pozwana wskazała, iż wprowadzone „zamrożenie” waloryzacji wynagrodzeń prokuratorów nastąpiło przy przestrzeganiu warunków określonych w orzeczeniu z 12.12.2012 r. sygn. K 1/12 przez Trybunał Konstytucyjny oraz zostało ustanowione na mocy powszechnie obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej aktów prawnych o randze ustawy, które w aktualnej sytuacji prawnej były i są wiążące dla pozwanej.

Sąd Rejonowy w Suwałkach wyrokiem z 22.01.2024 r. zasądził od pozwanej Prokuratury (...)w S.na rzecz powoda M. P. kwotę (...) zł brutto z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od kwot i w termiach jak w zmodyfikowanym powództwie. Ponadto wyrokowi w punkcie I. nadał rygor natychmiastowej wykonalności do kwoty (...)zł. Orzeczenie zapadło po ustaleniu przez Sąd Rejonowy następującego stanu faktycznego:

Powód M. P. jest Prokuratorem Prokuratury (...) w S.. W roku 2021 pozwana Prokuratura (...) w S. naliczała i wypłacała powodowi uposażenie nie na podstawie art. 123 ustawy Prawo o prokuraturze, lecz na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2400). W roku 2022r. pozwana Prokuratura (...)w S. naliczała i wypłacała powodowi uposażenie nie na podstawie art. 123 ustawy Prawo o prokuraturze, lecz na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Dz.U. z 2021 r. poz. 2445). Okoliczności te były bezsporne. Różnica pomiędzy uposażeniem powoda ustalonym według zasad wynikających z art. 123 ustawy Prawo o prokuraturze a uposażeniem ustalonym według zasad wynikających ze wskazanych wyżej ustaw okołobudżetowych za lata 2021-2022 wynosi łącznie (...)zł. brutto (okoliczność bezsporna – wyliczenie pozwanej k. 53).

W ocenie Sądu Rejonowego, powództwo o wyrównanie powodowi wynagrodzenia za lata 2021-2022 jest uzasadnione. Sąd Rejonowy przywołał następujące regulacje prawne:

Zgodnie z art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 28.01.2016 r. Prawo o prokuraturze (t. jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1360 ze zm.) podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.). Jeżeli przeciętne wynagrodzenie o którym mowa § 1, jest niższe od przeciętnego wynagrodzenia ogłoszonego za drugi kwartał roku poprzedzającego - przyjmuje się podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w dotychczasowej wysokości.

Sąd Rejonowy wskazał też, że wprawdzie Konstytucja RP w art. 188 stanowi, że orzekanie o zgodności ustaw i innych aktów niższej rangi z Konstytucją należy do Trybunału Konstytucyjnego, jednak czym innym jest badanie konstytucyjności przepisu erga omnes, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, a czym innym jest ocena konstytucyjności przepisu przez sąd powszechny w ramach wykładni prawa w danej sprawie i w konsekwencji, zgodnie z dominującą linią orzeczniczą Sąd Rejonowy uznał, że badanie konstytucyjności przepisów przez sądy powszechne w takim zakresie jest dopuszczalne.

Sąd I instancji uznał dochodzone przez powoda powództwo za zasadne ze względu na stwierdzenie niezgodności z art. 2 Konstytucji RP zarówno art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2400), jak i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Dz.U. z 2021 r. poz. 2445). Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 2 Konstytucji wyraża trzy zasady konstytucyjne, zasadę państwa demokratycznego, zasadę państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej, które są ze sobą powiązane funkcjonalnie i materialnie. Nie ma możliwości kompleksowego scharakteryzowania żadnej z nich bez uwzględnienia pozostałych. Zasady te są źródłem innych zasad ustrojowych, które również mają status zasad konstytucyjnych, choć w Konstytucji nie zostały expressis verbis uregulowane. Zasada demokratycznego państwa prawnego od początku jej obowiązywania w polskim porządku prawnym była traktowana jako źródło kolejnych zasad o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa jest z kolei źródłem dalszych zasad, między innymi zasady ochrony praw słusznie nabytych (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2)..

Zasada ochrony praw słusznie nabytych jest chyba najważniejszą z zasad wywodzonych z zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, a w najogólniejszym rozumieniu polega na zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Roszczenia powoda dochodzone w niniejszej sprawie dotyczą praw słusznie nabytych w powyższym rozumieniu.

W ocenie Sądu Rejonowego, wartość konstytucyjna w postaci równowagi budżetowej nie uzasadniała naruszenia poprzez art. 14 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021, art. 10 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 praw podmiotowych powoda słusznie nabytych, i to z dwóch zasadniczych względów.

Po pierwsze, mając na uwadze dane liczbowe przytoczone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12.12.2012 r. (K 1/12), które oczywiście w okresie objętym pozwem były inne, ale w analizowanej kwestii istotne są nie liczby, lecz proporcje między nimi, a te w okresie objętym pozwem były zapewne bardzo podobne, zauważyć należy, że w następstwie zmian legislacyjnych dokonanych poprzez art. 14 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021 i art. 10 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022, budżet państwa uzyskał dodatkowy dochód stanowiący ułamek promila budżetu państwa. Uzyskanie dochodu w tak niskiej wysokości wyklucza możliwość uznania, że analizowane zmiany legislacyjne faktycznie służyły ochronie wartości konstytucyjnej, jaką jest równowaga budżetowa. Nadto, w okresie objętym sporem ustawodawca dokonywał szeregu zmian legislacyjnych, które nie tylko, że nie powodowały oszczędności budżetowych, to skutkowały istotnymi wydatkami. Przemawia to przeciwko uznaniu, że art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej za rok 2021, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17.12.2021 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących realizacji ustawy budżetowej za rok 2022 służyły ochronie wartości konstytucyjnej w postaci równowagi budżetowej.

Wartość konstytucyjna w postaci równowagi budżetowej nie uzasadniała zatem naruszenia poprzez art. 14 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021, art. 10 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 praw podmiotowych powoda słusznie nabytych w drugiej kolejności z tego względu, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż ograniczenie praw słusznie nabytych nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy istnieje możliwość realizacji danej wartości konstytucyjnej bez naruszania praw dobrze nabytych.

W demokratycznym państwie prawa podstawowym i najwłaściwszym instrumentem państwa służącym zapewnieniu równowagi budżetowej jest system podatkowy. System podatkowy ma tę zasadniczą zaletę, że jest instrumentem powszechnym, umożliwiającym najbardziej równomierne obciążenie obywateli skutkami ewentualnego kryzysu budżetowego, a co najistotniejsze, ewentualne podwyższenie podatków w celu zapewnienia równowagi budżetowej nie narusza konstytucyjnych praw obywatelskich.

Zdaniem Sądu Rejonowego, nie może budzić wątpliwości, że powód jest pracownikiem pozwanej, pozwana jest pracodawcą w rozumieniu art. 3 k.p., a dochodzone przez powoda roszczenie obejmują wynagrodzenie za pracę w rozumieniu art. 29 § 1 ust. 3 k.p (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 2019 r. III CZP 101/18). Jedną z cech stosunku pracy jest ponoszenie przez pracodawcę ryzyka gospodarczego, wynikającego z faktu zatrudniania pracowników. W odniesieniu do przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie zasada ryzyka oznacza, że pracodawca nie może skutecznie powoływać się na brak winy za niewypłacenie powodowi wynagrodzenia w prawidłowej wysokości.

Powód, z dniem ogłoszenia komunikatu Prezesa GUS w sprawie wysokości przeciętnego wynagrodzenia w II kwartale 2020 roku, uzyskał ekspektatywę prawa do otrzymywania w 2021 roku wynagrodzenia obliczonego od wskazanej w komunikacie kwoty (tj. (...)zł., a nie – jak przyjęła pozwana – (...)zł.). Analogiczna sytuacja dotyczy wynagrodzenia powoda za 2022 rok (kwota bazowa powinna wynosić (...) zł., a nie – jak przyjęła pozwana –(...)zł.). Roszczenia powoda dotyczą zasady ochrony praw nabytych. Zasada ta obejmuje także ekspektatywę prawa podmiotowego, czyli takie sytuacje, gdy zostały spełnione wszystkie zasadnicze ustawowe przesłanki nabycia praw pod rządami danej ustawy, a brak jest tylko ostatniego etapu decydującego o definitywnym przejściu prawa podmiotowego na oczekującego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24.10.2000 r. sygn. SK 7/00).

Wartość konstytucyjna w postaci równowagi budżetowej nie uzasadniała naruszenia poprzez art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej za rok 2021 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17.12.2021 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących realizacji ustawy budżetowej za rok 2022 praw podmiotowych powoda słusznie nabytych, gdyż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowany jest pogląd, że ograniczenie praw słusznie nabytych nie jest dopuszczalne w sytuacji, gdy istnieje możliwość realizacji danej wartości konstytucyjnej bez naruszania praw dobrze nabytych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 43/12). W datach uchwalenia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej za rok 2021 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17.12.2021 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących realizacji ustawy budżetowej za rok 2022 ustawodawca miał taką możliwość. Wobec powyższego powództwo, na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa podlegało uwzględnieniu do bezspornej pod względem rachunkowym kwoty łącznej (...)zł. brutto.

O odsetkach ustawowych za opóźnienie w wypłacie poszczególnych miesięcznych rat zaniżonego wynagrodzenia, w wypłacie których pozwana pozostawała w zwłoce od 28 dnia każdego miesiąca, a w przypadku dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2021 i 2022 r. – od 1 kwietnia odpowiednio roku 2022 i 2023, Sąd Rejonowy orzekł na podstawie art. 359 §1 i §2 k.c. w zw. z art. 300 k.p. w zw. z art. 130 ustawy – Prawo o prokuraturze. Odsetki te zasądzono od 28 dnia każdego miesiąca, w którym było należne wynagrodzenie, zaś w przypadku dodatkowego wynagrodzenia rocznego za lata 2021 i 2022 – odpowiednio od 1.04.2022 r. i 1.04.2023 r., gdyż zgodnie z regulaminem w pozwanej Prokuraturze wynagrodzenie jest płacone do 27 dnia miesiąca za dany miesiąc, zaś dodatkowe wynagrodzenie roczne – do dnia 31.03 następnego roku). Sąd Rejonowy z urzędu, na podstawie art. 477 ² §1 k.p.c., nadał wyrokowi w części zasądzającej roszczenie na rzecz powoda, rygor natychmiastowej wykonalności, w zakresie nie przekraczającym wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia powoda.

Apelację od powyższego orzeczenia wywiodła pozwana Prokuratura (...) w S.. Zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.

a)  art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2400) oraz

b)  art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Dz.U. z 2021r. poz. 2445),

poprzez uznanie przez Sąd I instancji tych aktów prawnych za niezgodne z Konstytucją, co skutkowało przyjęciem, że nie mają one zastosowania przy ustalaniu podstawy uposażenia prokuratora w danym roku, a tym samym do uznania powództwa, w sytuacji, gdy z uwagi na szczególna sytuację w kraju, jako ustawy szczególne wyłączały czasowo moc obowiązującą art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 28.01.2016 r. prawo o prokuraturze (t. jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1360 ze zm.), a tym samym miały moc powszechnie obowiązującą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnosił o zmianę wyroku i oddalenie powództwa w całości.

Sąd Okręgowy zważył co następuje:

Apelacja pozwanego jest niezasadna. W niespornym stanie faktycznym, Sąd I instancji wydał trafne rozstrzygnięcie i dokonał prawidłowej wykładni prawa, co Sąd Okręgowy w pełni akceptuje, stąd nie zachodzi potrzeba ponownego ich powielania.

Apelująca Prokuratura (...) w S.zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne uznanie, iż regulacja ustaw okołobudżetowych na 2021 rok i 2022 rok: art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2021 (Dz.U. z 2020 r. poz. 2400) oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Dz.U. z 2021r. poz. 2445), jest niezgodna z Konstytucją i jako taka nie powinna być stosowna.

W ocenie Sądu drugiej instancji, istotne w niniejszej sprawie jest ustalenie czy przyjęte zasady wynagradzania prokuratorów mają charakter czysto uznaniowy ze strony ustawodawcy. Każda z modyfikacji zasad wynagradzania prokuratorów na mocy ustawy okołobudżetowej na 2021 r. i 2022 r. miała w istocie rzeczy charakter tymczasowy, ponieważ co do zasady podstawa zasadniczych wynagrodzeń prokuratorów ustalana jest na podstawie przepisów prawa o prokuraturze. Tymczasem od trzech lat reguła ta była „tym­czasowo” modyfikowana, za każdym razem w inny sposób. Taki stan rzeczy sprawia, że pod­dać można w wątpliwość sens istnienia norm regulujących podstawę zasadniczego wynagro­dzenia prokuratorów w ustawie prawo o prokuraturze. Stosowanie jednorocznych rozwiązań tymczasowych w perspektywie wieloletniej, dodatkowo o zmiennym charakterze, sprawia, że wynagrodzenia prokuratorów w ostatnich latach kształtowane są przez ustawodawcę w sposób całkowicie uznaniowy - zarówno co do konstrukcji mechanizmu wynagradzania jak i tempa wzrostu płac. Taka prak­tyka nie zapewnia konstytucyjnej ochrony praw słusznie nabytych.

Wprowadzając odstępstwa od systematycznego, corocznego kształtowania wynagrodzeń prokuratorów w oparciu o przeciętne wynagrodzenie z II kwartału roku poprzedzającego, ustawodawca nie dokonał przy tym żadnej zmiany unormowania art. 123 ustawy prawo o prokuraturze, ani też nie zawiesił formalnie jego mocy obowiązującej. W sytuacji wątpliwości dotyczącej mocy obowiązującej przepisów o sprzecznej treści, zawartych w aktach prawnych wydanych w różnym czasie i w wypadku, gdy przepisy późniejsze nie uchylają wcześniejszych, należy przyznać prymat przepisowi późniejszemu, zgodnie z zasadą lex posteriori derogat legi priori. Ustawy okołobudżetowe są w systemie źródeł prawa aktami posiadającymi tożsamą moc, jak zwykłe ustawy. Jednak należy zauważyć, że istota niniejszej sprawy nie dotyczyła relacji między wzajemnie wykluczającymi się przepisami powołanych ustaw, ale zgodności poczynań ustawodawczych i wykreowanego na nowo modelu kształtowania wynagrodzeń prokuratorów z normami rangi konstytucyjnej.

Sąd drugiej instancji zauważa, że nie sposób negować roli Trybunału Konstytucyjnego, jako jedynego organu dysponującego kompetencją do eliminacji przepisu z obrotu prawnego. Prawidłowym sposobem rozstrzygnięcia wątpliwości dotyczących zgodności przepisu ustawy z postanowieniami Konstytucji jest skierowanie pytania prawnego przez sąd do Trybunału, o czym stanowi art. 193 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Tylko ten organ może w sposób władczy orzec, iż zaskarżony przepis ustawy jest zgodny z Konstytucją, względnie pozbawić go mocy obowiązującej w razie jego niekonstytucyjności (art. 190 Konstytucji RP). Sąd natomiast jest obowiązany stosować ustawę, bowiem według art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Ponadto art. 188 Konstytucji RP zastrzega do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego orzekanie w wymienionych w nim sprawach bez względu na to, czy rozstrzygnięcie ma mieć charakter powszechnie obowiązujący (erga omnes), czy też ma ograniczać się tylko do indywidualnej sprawy.

Czym innym jest jednak orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 ust. 1 Konstytucji RP) a ocena konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie przez sąd orzekający. Już w uchwale z 4 lipca 2001 roku, w sprawie III ZP 12/01 (opubl. OSNAPiUS 2002/2/34), Sąd Najwyższy podkreślił, że odmowa zastosowania przepisu ustawy uznanego przez sąd za sprzeczny z Konstytucją nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Istota tego stanowiska bazowała na wskazaniu, że przedmiot orzekania sądu dotyczy indywidualnego stosunku społecznego, a Trybunał Konstytucyjny orzeka o prawie. Wykonując władzę sądowniczą (art. 10 ust. 2 Konstytucji) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Z kolei rola Trybunału przypomina bardziej władzę ustawodawczą tzw. ustawodawcy negatywnego (mimo że art. 10 ust. 2 Konstytucji zalicza go do władzy sądowniczej).

Podstawę orzekania Sądu w niniejszej sprawie stanowi też art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiące, że jej unormowania stosowane są bezpośrednio. Dojdzie do tego wtedy, kiedy sąd stwierdzi konflikt między normami (zasadami, wartościami) konstytucyjnymi, a przepisem ustawy, który ma zastosować. Poprzez taki zabieg sąd nie wyeliminuje kwestionowanego przepisu z obrotu prawnego, lecz odmówi jego zastosowania w indywidualnej sprawie.

W świetle realiów rozpoznawanej sprawy szczególne znaczenie ma pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2021 roku LEX nr 3232398). Sąd ten przyjął, że dopuszczalność stosowania tzw. „rozproszonej kontroli konstytucyjnej” przez sądy ma miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. wówczas, gdy w przeszłości Trybunał Konstytucyjny orzekał już o normie analogicznej do normy, która ma być zastosowana w danej sprawie, albo w przypadku powtórzenia niekonstytucyjnej normy przez ustawodawcę. W ten nurt wpisuje się wyrok z dnia 17 marca 2016 roku, V CSK 377/15 (OSNC 2016 nr 12, poz. 148), w którym Sąd Najwyższy potwierdził zasadę, że do orzekania o niekonstytucyjności ustaw i ich poszczególnych przepisów jest powołany wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, ale przyjął, iż rozpoznawana przez niego sprawa jest wyjątkowa, gdyż niezgodność przepisu z Konstytucją jest oczywista, a ocena taka ma dodatkowe wsparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził uprzednio niezgodność z Konstytucją przepisu o takim samym brzmieniu co w obowiązującej obecnie ustawie. Pogląd ten podtrzymano w późniejszych orzeczeniach (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2018 r., V CSK 230/17, OSNC-ZD 2018 Nr 4, poz. 69 i z dnia 27 listopada 2019 r., II CSK 493/18 LEX nr 3226141).

W pismach procesowych strony odwoływały się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego 12 grudnia 2012 roku w sprawie K 1/12. Na ten wyrok powołał się również Sąd Rejonowy. Sprawa ta została zainicjowana wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności: art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. Nr 291, poz. 1707) ze wskazanymi we wniosku przepisami konstytucyjnymi (głównie art. 2, art. 178 ust. 2 i art. 216 ust. 5 oraz art. 220). Konstrukcja sporu była w istocie analogiczna, kwestionowaną ustawą okołobudżetową ustawodawca unormował podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego oraz sędziego Sądu Najwyższego (art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1) w roku 2012, w postaci przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2010 roku. Odstąpił więc od ogólnej zasady ustalenia go w oparciu o przeciętne wynagrodzenie z II kwartału roku poprzedniego. W sferze faktycznej wynagrodzenia tej grupy pozostały w 2012 roku na tym samym poziomie, co w 2011 roku. W stanowisku prezentowanym podczas postępowania przed TK podkreślano inne, realne działania oszczędnościowe, zmierzające do ograniczenia nierównowagi finansów publicznych. Nie mniejsze znaczenie miał fakt, że realna sytuacja finansów publicznych wyznaczona była przekroczeniem I progu oszczędnościowego, a relacja długu publicznego do PKB wyniosła 54,9%. Ze względu na przekroczenie wartości referencyjnej deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych - Rada Unii Europejskiej, zgodnie z art. 104 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zaleciła ograniczenie deficytu najpóźniej w 2012 r. Polska została w tym czasie objęta tzw. procedurą nadmiernego deficytu. Jej sytuacja była więc monitorowana przez instytucje Unii Europejskiej, a w razie stwierdzenia braku działań naprawczych, mogły zostać nałożone sankcje finansowe (vide uzasadnienie wyroku TK w sprawie K 1/12 w zakresie zawierającym prezentację stanowisk stron). Trybunał Konstytucyjny uznał zakwestionowaną regulację, polegającą na jednorocznym "zamrożeniu" wynagrodzeń, za zgodną z Konstytucją. W dużej mierze, jak uzasadniał, stanowisko to wynikało incydentalnego charakteru rozwiązania oraz z uwzględnienia trudnej sytuacji finansowej państwa, zagrażającej równowadze budżetowej, stanowiącej wartość konstytucyjną, konkurencyjną wobec wartości określonych w art. 178 Konstytucji. Określono jednak pewne wskazówki, czy warunki brzegowe ilustrujące kierunek właściwych poczynań ustawodawcy w analizowanym zakresie:

- wynagrodzenia powinny być kształtowane w sposób wykluczający jakąkolwiek uznaniowość ze strony władzy wykonawczej;

- wynagrodzenia powinny w dłuższym okresie czasu wykazywać tendencję wzrostową, nie mniejszą, niż przeciętne wynagrodzenie w sferze budżetowej;

- w trudnej sytuacji budżetu państwa wynagrodzenia powinny być bardziej, niż wynagrodzenia wszystkich innych funkcjonariuszy i pracowników sfery budżetowej - chronione przed nadmiernie niekorzystnymi zmianami;

- niedopuszczalne jest obniżenie w drodze normatywnej nominalnej wysokości wynagrodzenia, z wyjątkiem sytuacji, o której stanowi art. 216 ust. 5 Konstytucji (przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia).

W cytowanym orzeczeniu, Trybunał podkreślił, że w demokratycznym państwie prawa, opartym na trójpodziale władz, nie jest dopuszczalne, by jedna z nich, była przez pozostałe władze osłabiana, co mogłoby w konsekwencji prowadzić do uzależnienia od pozostałych władz i obniżać jej autorytet. Wskazano w szczególności, że zamrożenie wynagrodzeń może być tolerowane tylko wyjątkowo, ze względu na inne wartości konstytucyjne, w szczególności, ze względu na trudności budżetowe państwa, jeżeli występuje w kontekście szerszego programu oszczędnościowego. Nie może w żadnym wypadku stać się ono systematyczną praktyką. Z uwagi na brak możliwości wykreowania sztywnych reguł, ocena ewentualnych kolejnych regulacji musi uwzględniać uwarunkowania społeczno-gospodarcze i cały kontekst normatywny.

Zatem w oparciu o prezentowane rozważania i wskazywane kryteria oceny regulacji wynagrodzeń, poddać należy w niniejszej sprawie ocenie realia i uzasadnienie rozwiązań normatywnych, jakie legły u podstaw odstąpienia w latach 2021 i 2022 od wyznaczonych pragmatyką służbową zasad ustalania wynagrodzeń sędziów i prokuratorów.

W założeniach do budżetu państwa na rok 2021 przewidziano zamrożenie funduszu wynagrodzeń w jednostkach państwowej sfery budżetowej oraz pozostałych jednostkach sektora finansów publicznych. Jak uzasadniano, w związku z ówczesną sytuacją gospodarczą kraju, spowodowaną epidemią Covid-19, nastąpiła konieczność zamrożenia wynagrodzeń osób (w tym sędziów i prokuratorów), dla których podstawę obliczenia wynagrodzenia stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przepisy tej ustawy miały spowodować „zamrożenie” systemowej waloryzacji wynagrodzeń sędziów i prokuratorów tylko w roku 2021. Powyższa propozycja miała mieścić się w ramach całości zmian związanych z „zamrożeniem” wielkości wynagrodzeń w sektorze finansów publicznych w celu zapewnienia równowagi budżetowej, stanowiącej wartość konstytucyjną, od której zależy zdolność państwa do działania i wypełniania jego zadań. Jednak argumentacja związana z kryzysem powinna być dobrze zdefiniowana i uzasadniona, co wówczas nie miało miejsca. Wiele poczynań władzy ustawodawczej i wykonawczej w tej materii kłóci się z przyjętym wobec prokuratorów uzasadnieniem rozwiązań płacowych w spornym okresie. Sytuacja powtórzyła się w roku 2022. Kontynuowano płatność tzw. 13 emerytur, w oparciu o rozwiązanie przyjęte ustawą z 9 stycznia 2020 roku o dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów, kontynuowano rozwiązanie dotyczące tzw. 14 emerytury w oparciu o ustawę z 26 maja 2022 roku o kolejnym w 2022 roku dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytur i rencistów. Jak wynika z oficjalnych danych rządowych koszt 13 i 14 emerytury w 2022 roku wyniósł 25 mld złotych, niezależnie od kosztów wynikających z ustawowej waloryzacji rent i emerytur.

Wskazywanie na ograniczenia budżetowe nie przeszkodziło też na przyjęciu blisko trzy miesiące przed ustawą okołobudżetową rozwiązań zawartych w ustawie z 17 września 2021 roku o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1834), która zmieniła ustawę z 21 listopada 2021 roku o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1282, ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1834). Ustawa nowelizująca i nowe rozporządzenie Rady Ministrów z 25 października 2021 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. poz. 1960) weszły w życie już 1 listopada. Ze wskazaną datą weszły w życie istotne zmiany dotyczące wynagrodzeń osób wchodzących w skład organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz diet radnych, które w sposób istotny zwiększyły wartość ich uposażeń. Minimalne wynagrodzenie ww. osób nie może być niższe niż 80% maksymalnego wynagrodzenia określonego dla poszczególnych stanowisk w przepisach wydanych na podstawie art. 37 ust. 1 tejże ustawy. Ustalono przy tym, że maksymalne wynagrodzenie na danym stanowisku stanowi suma maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego oraz maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego, a w przypadku wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów oraz marszałków województwa także kwoty dodatku. Po drugie podniesiono poziom maksymalnego wynagrodzenia ww. osób decydując, że nie może ono przekroczyć w okresie miesiąca 11,2-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 roku o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przed nowelizacją maksymalny poziom nie mógł przekroczyć 7 krotności kwoty bazowej. W ustawie budżetowej na rok 2021 kwota ta została określona na poziomie 1 789,42 zł. Oznacza to wzrost maksymalnego wynagrodzenia o 60% z 12.525,94 zł na 20.041,50 zł. Konsekwencją powyższych zmian ustawowych jest wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Weszło ono w życie, podobnie jak ustawa nowelizująca, z dniem 1 listopada 2021 roku. Określa ono maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego (kwota w złotych) wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw oraz maksymalny poziom dodatku funkcyjnego (kwota w złotych). Przykładowo dla wójta czy burmistrza w gminie do 15.000 mieszkańców określono maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego na poziomie 10.250 zł, zaś maksymalny poziom dodatku funkcyjnego na poziomie 3.150 zł. Ustawa nowelizująca dokonała także zmian we wszystkich trzech ustrojowych ustawach samorządowych w zakresie maksymalnego poziomu diet przysługujących radnym. Po nowelizacji wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4 krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1658). Tym samym maksymalna dieta radnego może wynieść 4.294,61 zł zamiast dotychczasowych 2.684,13 zł (1,5 krotności kwoty bazowej). Także w tym przypadku znowelizowane przepisy mają zastosowanie do ustalania wysokości diet od dnia 1 sierpnia 2021 roku. Ponadto na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 2021 roku (Dz.U z 2021 r. poz. 1394) z dniem 1 sierpnia 2021 roku zmienione zostało rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Jego zapisy w sposób istotny zwiększały mnożniki kwoty bazowej, stanowiącej podstawę ustalenia wartości uposażenia osób nim objętych. Wreszcie z mocy ustawy z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1834) ze skutkiem od 1 listopada 2021 roku zwiększono wartość uposażenia Prezydenta RP.

Przedstawienie kilku jedynie wybranych przypadków rozwiązań ustawodawczych, dotyczących wynagrodzeń, nie stanowi bynajmniej wyrazu negacji dla ich zasadności. Jego celem jest zilustrowanie niekonsekwencji ustawodawcy i braku korelacji między rozwiązaniami wprowadzonymi ustawami okołobudżetowymi, co do sędziów i prokuratorów w spornym okresie, a uzasadnieniem takiego rozwiązania.

Sąd Okręgowy, oceniając kwestionowane przez pozwaną rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego z punktu widzenia norm konstytucyjnych, zgadza się z argumentacją Sądu I instancji, że zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady państwa prawnego wyprowadzono zasady pochodne, a jedną z nich stanowi zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nieodmiennie związana jest ona z bezpieczeństwem prawnym. W świetle tej zasady adresaci norm prawnych mają prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na ich niekorzyść w sposób arbitralny i zaskakujący (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2015 roku, w sprawie K 1/14, oraz wyrok z 19 listopada 2008 roku w sprawie Kp 2/08). Nie oznacza to oczywiście, że określone unormowanie, regulujące uprawnienia płacowe, czy inne prawa lub obowiązki obywateli nie mogą zostać nigdy zmienione. Istotny warunek brzegowy zakłada, aby kreowane zmiany nie były dla jednostki zaskakujące i nie miały charakteru arbitralnego (zob. m.in. wyrok Kp 2/08, cz. III, pkt 5.2 oraz wyroki z: 8 grudnia 2011 r., P 31/10, cz. III, pkt 5.3; 28 lutego 2012 r., K 5/11, cz. III, pkt 4.1; 13 czerwca 2013 r., K 17/11, cz. III, pkt 7.1). Co więcej ingerencja ustawodawcy może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie istotne wartości konstytucyjne.

Z prezentowaną zasadą konstytucyjną związana jest zasada pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego). Gwarantuje ona ochronę praw słusznie nabytych, interesów w toku oraz ekspektatywę maksymalnie ukształtowanych (por. wyrok TK z 21 czerwca 2005 roku w sprawie P 25/02). Obywatel ma prawo oczekiwać od Państwa, że może poruszać się i kształtować swoje uprawnienia i zobowiązania w oparciu o stabilne normy prawne, podlegające zmianom jedynie w przypadkach wyjątkowych i uzasadnionych. W sposób oczywisty ustawodawcy przysługuje prawo do kształtowania wynagrodzenia osób zatrudnionych w szeroko rozumianej sferze publicznej, a więc również prokuratorów. Tyle tylko, że ewentualne zmiany winny przede wszystkim nastąpić w drodze nowelizacji wskazanych art. 123 i 124 ustawy prawo o prokuraturze.

W oparciu o powyższe wywody należy uznać, że sytuacja budżetowa państwa nie była tak poważna, aby w jakikolwiek sposób usprawiedliwiać rozwiązania nadzwyczajne. Zapewnienie mechanizmu wynagradzania prokuratorów w myśl art. 123 i 124 ustawy prawo o prokuraturze było możliwe w poszanowaniu zasady równowagi budżetowej, która również ma normatywne podłoże w Konstytucji. Dlatego też zasady wynagradzania prokuratorów powinny spełniać wszystkie warunki brzegowe określone w wyroku TK K 1/12. Podstawowa różnica pomiędzy niniejszą spra­wą a przedmiotem kontroli w sprawie o sygn. K 1/12 polega na tym, że o ile regulacja rozpatrywana w sprawie o sygn. K 1/12 miała charakter incyden­talny, o tyle rozwiązania przyjęte w latach 2021-2023 miały charakter systemowego usankcjonowania rozwiązania incydentalnego, zamiast przyjętego w ustawie prawo o prokuraturze i stanowią specy­ficzne pod kątem zakresów temporalnych nowe zasady ustalania podstawy zasadniczych wynagrodzeń sędziowskich i prokuratorskich. Są one nie tylko niespójne z rozwiązaniami zawartymi w prawie o prokuraturze, ale także nie są nawet spójne z analogicznymi przepisami ustaw okołobudżetowych na 2021, 2022 i 2023 rok. Oznacza to, że ustawodawca w tej materii kieruje się daleko posuniętą uznaniowością. Ta uznaniowość nie zapewnia sędziom i prokuratorom gwarancji wysokości ich przyszłych dochodów oraz nie chroni ich przed potencjalnymi manipulacjami ze strony ustawodawcy.

Dlatego należało na podstawie art. 385 k.p.c. apelację oddalić.